編者按：今年以來，審計署、國家稅務(wù)總局等多部門明確要求嚴(yán)查各地出臺的違規(guī)稅收優(yōu)惠、財政返還政策，江西、浙江、山西、天津等地響應(yīng)中央指導(dǎo)意見，緊鑼密鼓地出臺了一系列文件，地方稅收優(yōu)惠、財政返還政策的清理工作正在如火如荼地開展，對相關(guān)民營企業(yè)產(chǎn)生了極大沖擊?；诖?，本文將結(jié)合近期各部門出臺的相關(guān)文件，系統(tǒng)解讀違規(guī)稅收優(yōu)惠、財政返還的法律責(zé)任，進(jìn)一步分析對相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生的不利影響并提出應(yīng)對建議。

　　01、違規(guī)稅收優(yōu)惠、財政返還政策清理情況

　　一、2024年7月18日：二十屆三中全會要求嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策

　　2024年7月18日，二十屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，提出“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”，“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。全面落實(shí)稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”。

　　2022年4月10日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，正式提出建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，2024年3月5日，《2024年國務(wù)院政府工作報告》進(jìn)一步提出加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，而統(tǒng)一大市場建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)就是規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為。過去，各地在招商引資過程中為了吸引大企業(yè)入駐，往往會出臺一系列稅收優(yōu)惠政策或者財政返還政策，使得這些企業(yè)享受了超越一般企業(yè)的政策性紅利，破壞了市場公平競爭環(huán)境，不利于高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的背景下，對這些政策的清理力度勢必將持續(xù)加碼。

　　二、2024年6月25日：審計工作報告顯示稅務(wù)等部門組織收入不到位，要做到應(yīng)收盡收，顆粒歸倉

　　2024年6月25日，審計署代國務(wù)院做《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告》。在報告第一部分中央財政管理審計情況中：

　　“(一)稅務(wù)和海關(guān)部門組織財政收入不到位。審計稅務(wù)和海關(guān)部門稅費(fèi)征管、進(jìn)口監(jiān)管等履職情況發(fā)現(xiàn)：一是征管不夠嚴(yán)格和制度漏洞造成稅款損失。稅務(wù)部門應(yīng)征未征個人所得稅、消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、增值稅等449.42億元”，在審計建議部分，要求“堵塞制度漏洞，做到應(yīng)收盡收、顆粒歸倉，鞏固好財政收入恢復(fù)性增長態(tài)勢”，可見稅務(wù)部門履行組織稅收收入職能中，存在征管不嚴(yán)和制度漏洞，違法違規(guī)給予的稅收優(yōu)惠是其表現(xiàn)之一。

　　三、2024年6月13日：國務(wù)院要求不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠

　　2024年6月13日，國務(wù)院頒布《公平競爭審查條例》，該條例自2024年8月1日起施行。該條例明確規(guī)定各地不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼。具體規(guī)定如下：

　　“第十條　起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容：

　　(一)給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠;

　　(二)給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼;”

　　上述內(nèi)容可見，該政策提到不得給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化財政獎勵或補(bǔ)貼，不得給給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠。據(jù)筆者了解，諸多招商引資通過擬入駐企業(yè)與當(dāng)?shù)卣块T洽談，通過核定征收和財政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策來實(shí)現(xiàn)企業(yè)落地。該條例的出臺，將對招商模式和企業(yè)布局產(chǎn)生影響。

　　四、2014年1月18日：國家稅務(wù)總局表態(tài)嚴(yán)肅查處違規(guī)招商引資的涉稅問題

　　2014年1月18日：國務(wù)院新聞辦舉行稅收服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展新聞發(fā)布會，國家稅務(wù)總局提出，稅務(wù)部門下一步將認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的部署要求，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，持續(xù)優(yōu)化稅收征管服務(wù)舉措，嚴(yán)肅查處違規(guī)招商引資中的涉稅問題，助力加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。

　　五、地方清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還的情況

　　2024年1月19日，江西省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化省以下財政體制改革實(shí)施方案的通知》(贛府廳發(fā)〔2024〕1號)，逐步清理不當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠和財政返還政策。該通知“增強(qiáng)財政體制的嚴(yán)肅性”一節(jié)內(nèi)容顯示：“各市縣2025年前應(yīng)逐步取消對所轄開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類功能區(qū)以及特定行業(yè)、企業(yè)的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策，已經(jīng)出臺的沒有執(zhí)行期限應(yīng)按規(guī)定程序?qū)徟蟠_定執(zhí)行期限，執(zhí)行期滿后一律停止執(zhí)行”，對地方的招商引資政策返還做出了規(guī)定”。

　　除江西外，浙江省第十四屆人民代表大會發(fā)布的《浙江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》指出，“各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得另行制定市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單，并及時清理廢止妨礙全國統(tǒng)一市場秩序的政策規(guī)定;在招商引資過程中不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定承諾優(yōu)惠條件”;山西省、天津市2024年的稅務(wù)工作會議也均指出要排查整治地方違規(guī)招商引資中的涉稅問題。各地在中央文件精神的指導(dǎo)下，出臺對違規(guī)稅收優(yōu)惠的整治之策。

　　從上述文件看出，國家對地方政府違規(guī)給予個別企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的弊端認(rèn)識的愈加清楚，下一步這些違規(guī)政策的清理將提上日程。那么目前存在的違規(guī)稅收優(yōu)惠政策將面臨哪些法律風(fēng)險呢?我們下面來探討。

　　02、違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還的法律風(fēng)險

　　如上所述，近期黨中央、國務(wù)院的政策文件反映出政府高層清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還的決心。從作為政策實(shí)施主體的地方政府的角度看，設(shè)立和清理兩個環(huán)節(jié)均存在未依法行政的法律風(fēng)險，從暫時享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)看，其難逃未依法納稅的法律風(fēng)險，甚至個別存在虛開發(fā)票的刑事風(fēng)險。以下依次分析：

　　首先，政府違法設(shè)立稅收優(yōu)惠和財政返還違反《稅收征管法》。根據(jù)《稅收征管法》第三條規(guī)定，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定”，一些地方政府給予進(jìn)入地方園區(qū)的企業(yè)減稅、免稅、退稅優(yōu)惠待遇，明顯違反《稅收征管法》，違反依法行政的執(zhí)政原則。根據(jù)該法第八十四條：“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收的開征、停征或者減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅以及其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定的，除依照本法規(guī)定撤銷其擅自作出的決定外，補(bǔ)征應(yīng)征未征稅款，退還不應(yīng)征收而征收的稅款，并由上級機(jī)關(guān)追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

　　其次，政府清理稅收優(yōu)惠和財政返還也要依法行政。實(shí)際上，國家要求清理規(guī)范稅費(fèi)優(yōu)惠政策早有動作。如在2014年國務(wù)院及財政部已出臺政策要求各地清理違規(guī)稅收優(yōu)惠(《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)[2014]62號)及《財政部關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策決策部署若干事項(xiàng)的通知》(財預(yù)[2014]415號))，但由于全面清理稅費(fèi)優(yōu)惠對部分企業(yè)影響較大，2015年《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》(國發(fā)[2015]25號)規(guī)定，對地方已出臺優(yōu)惠政策有規(guī)定期限的，繼續(xù)執(zhí)行;沒有期限的設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行，各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效;對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。這是結(jié)合實(shí)際情況及信賴保護(hù)原則給出的執(zhí)行結(jié)果。雖然上述政策未徹底執(zhí)行，但對各地政府依法行政起到警示作用。目前來看，鮮有地方政府出臺規(guī)范性文件在本區(qū)域內(nèi)實(shí)施稅收優(yōu)惠和財政返還等優(yōu)惠政策，更多的是直接執(zhí)行返還或政府和個別企業(yè)簽訂協(xié)議等方式執(zhí)行。針對簽訂協(xié)議的情形，政府作為簽訂協(xié)議的一方主體，在執(zhí)行清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎解除協(xié)議，根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，在合法合規(guī)的情況下處理與引進(jìn)企業(yè)的關(guān)系。

　　再次，暫已享受稅收優(yōu)惠和財政返還的企業(yè)將面臨巨大的涉稅風(fēng)險。稅收法定原則和《稅收征管法》規(guī)定早已有之，企業(yè)決定鋌而走險選擇“稅收洼地”本身即是風(fēng)險與收益并收之舉。從面臨的納稅風(fēng)險看，一方面，對于尚未享受優(yōu)惠的企業(yè)，其與政府或代表政府的城投公司簽訂的招商引資協(xié)議未必有效;另一方面，之前享受的稅收優(yōu)惠可能因違法被稅務(wù)機(jī)關(guān)追回，或因享受稅收優(yōu)惠和財政返還后稅務(wù)處理不合規(guī)被追繳稅款滯納金等。此外，有些企業(yè)將虛開發(fā)票與享受財政返還政策相結(jié)合，存在虛開發(fā)票類犯罪的重大風(fēng)險。

　　綜上，執(zhí)行違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還兩方主體在設(shè)立和清理時均面臨不同的法律風(fēng)險。這種風(fēng)險將影響哪些行業(yè)呢，我們接下來討論。

　　03、清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還對哪些行業(yè)產(chǎn)生影響?

　　與清理稅收優(yōu)惠和財政返還相關(guān)的行業(yè)較多，一類是新型平臺類行業(yè)，如“總部經(jīng)濟(jì)”“網(wǎng)絡(luò)貨運(yùn)平臺”、人力資源公司等，一類是傳統(tǒng)行業(yè)，但因行業(yè)特點(diǎn)存在痼疾導(dǎo)致實(shí)際稅負(fù)偏重，如煤炭、再生資源、鋼鐵、有色金屬等大宗商品貿(mào)易行業(yè)等。此外還有利用不同企業(yè)類型(個獨(dú)、合伙企業(yè))進(jìn)行稅收籌劃的企業(yè)。具體來看：

　　對新型平臺類企業(yè)而言，因企業(yè)輕資產(chǎn)運(yùn)營，對外提供無形服務(wù)，平臺企業(yè)可能代理其他企業(yè)注冊個體工商戶等空殼開票主體，提供發(fā)票領(lǐng)用、代理記賬報稅等服務(wù)，并通過騙取核定征收、財政返還等稅收優(yōu)惠，從中牟取非法利益。在清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還形勢下，這種通過違法騙取核定征收、稅收優(yōu)惠和財政返還而獲取利益的主體將難以為繼。

　　對傳統(tǒng)企業(yè)而言，行業(yè)經(jīng)營存在運(yùn)輸、倉儲成本高，采購源頭零散且數(shù)量眾多且無法取得合規(guī)發(fā)票的特點(diǎn)。有些企業(yè)將貿(mào)易部分注冊在“稅收洼地”通過地方稅收優(yōu)惠和財政返還、核定征收等來彌補(bǔ)難以取得上游發(fā)票帶來的稅負(fù)問題。但在清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還的行動中，這種企業(yè)布局的優(yōu)勢不復(fù)存在。

　　對利用個獨(dú)及合伙企業(yè)籌劃的納稅人而言，通過在稅收洼地設(shè)立個人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)將個人的工資薪金、勞務(wù)報酬等綜合所得轉(zhuǎn)化為經(jīng)營所得，以利用地方核定征收和地方財政返還等政策降低稅負(fù)。此種方式下，在稅收洼地設(shè)立的合伙企業(yè)、個體工商戶、個人獨(dú)資企業(yè)很可能在當(dāng)?shù)責(zé)o實(shí)際經(jīng)營等，在各地嚴(yán)查違規(guī)返稅、清理違規(guī)稅收優(yōu)惠政策背景下，核定征收、財政返還等優(yōu)惠政策逐步收緊，前述避稅手段存在被納稅調(diào)整、補(bǔ)稅并加收滯納金的風(fēng)險，甚至面臨被定性偷逃稅的刑事責(zé)任風(fēng)險。

　　04、清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還形勢下相關(guān)企業(yè)如何應(yīng)對?

　　分析了清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政返還對相關(guān)行業(yè)企業(yè)的影響，已在上述地區(qū)注冊的企業(yè)如何應(yīng)對呢?

　　首先，密切關(guān)注政策穩(wěn)定性

　　已享受財政返還政策的企業(yè)應(yīng)當(dāng)審視招商引資協(xié)議的合法性，關(guān)注最新的監(jiān)管動態(tài)，分析兌現(xiàn)風(fēng)險，及時調(diào)整業(yè)務(wù)模式。同時，企業(yè)在執(zhí)行招商引資協(xié)議的過程中，應(yīng)當(dāng)審查是否履行協(xié)議約定的義務(wù)，如取得的財政返還款是否用于約定的領(lǐng)域或項(xiàng)目、人員經(jīng)營結(jié)構(gòu)是否與協(xié)議要求相符等，避免不當(dāng)使用財政返還款而面臨法律風(fēng)險。

　　其次，嚴(yán)格遵循業(yè)務(wù)真實(shí)性

　　具有真實(shí)業(yè)務(wù)是開具發(fā)票的基礎(chǔ)，也是取得財政返還的前提。享受優(yōu)惠政策的企業(yè)具有完備業(yè)務(wù)流程，注重業(yè)務(wù)資料、涉稅資料的留存。需特別關(guān)注銷售方是否存在代開、掛靠等現(xiàn)象，及時排查是否存在三流不一致的情形，若出現(xiàn)指示交付、墊資代付等行為的，須留存對方的說明文件、相關(guān)協(xié)議等，以證明自身業(yè)務(wù)的真實(shí)性。

　　再次，必要時采取合法合理的救濟(jì)程序

　　企業(yè)過往通過與政府簽署協(xié)議，享受地方出臺的稅收優(yōu)惠、財政返還政策，如今被稅務(wù)機(jī)關(guān)追溯調(diào)整，要求補(bǔ)繳前期稅款的，應(yīng)當(dāng)積極收集準(zhǔn)備業(yè)務(wù)、財務(wù)、稅務(wù)相關(guān)材料，與稅務(wù)部門進(jìn)行合理溝通，必要時可請專業(yè)人士協(xié)助，及時通過行政復(fù)議和行政訴訟等方式維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。