核心觀點(diǎn)

　　二十屆三中全會(huì)財(cái)稅體制改革在整體改革里的位置有所變化。財(cái)稅體制改革在十八屆三中全會(huì)中，是作為全面深化改革的16個(gè)部分之一。二十屆三中全會(huì)沒(méi)有把財(cái)稅改革單列一部分，而是作為第五部分“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”的一部分內(nèi)容，更強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”。

　　從框架來(lái)看，本輪財(cái)稅改革延續(xù)了2013年提出的“三大任務(wù)”框架。2013年十八屆三中全會(huì)提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革目標(biāo)，和預(yù)算改革、稅制改革、央地關(guān)系改革等三大改革任務(wù)，本輪財(cái)稅改革延續(xù)了三大任務(wù)的框架。

　　另一方面，央地關(guān)系改革側(cè)重點(diǎn)從支出關(guān)系到收支關(guān)系。上輪改革文本表述是“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，改革重點(diǎn)是央地支出關(guān)系。本輪改革強(qiáng)調(diào)“中央和地方財(cái)政關(guān)系”，既包括支出關(guān)系，也包括收入關(guān)系，改革的重點(diǎn)是增加地方財(cái)力、提高中央支出比例。

　　三大任務(wù)來(lái)看：

       (1)預(yù)算改革的重點(diǎn)是兩方面，一是籌集收入，在財(cái)政緊平衡之下，必然會(huì)加強(qiáng)預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，重點(diǎn)是原本該納入預(yù)算而未納入的收入，要全部納入政府預(yù)算管理。二是管住支出，通過(guò)“零基預(yù)算”改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出“有增有減、有保有壓”，打破“只增不減”的支出固化僵局。

　　(2)本輪財(cái)稅改革里，單獨(dú)的稅制改革任務(wù)不重，主要是三方面，一是落實(shí)稅收法定和規(guī)范稅收優(yōu)惠，二是推進(jìn)個(gè)稅改革，三是稅收征管改革。值得注意的是，大量稅制改革被放在了央地關(guān)系改革里面，比如“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率”。這表明，一方面本輪財(cái)稅改革的重心仍然是央地關(guān)系改革，另一方面稅制改革要聯(lián)動(dòng)央地關(guān)系改革，改革的復(fù)雜程度加深。

　　(3)央地關(guān)系改革是本輪財(cái)稅改革的核心，主要邏輯是增加地方財(cái)力、增強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。增加地方自主財(cái)力有以下四個(gè)改革方向，一是消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方;二是優(yōu)化共享稅分享比例，增加地方分成比例;三是合并建立地方附加稅;四是非稅收入下沉。但要注意“增加地方自主財(cái)力”≠“增加地方總財(cái)力”。這是1994年分稅制改革以來(lái)首次大規(guī)模“逆向”改革央地收入關(guān)系，此前2002年所得稅改革、2016年?duì)I改增都是加強(qiáng)中央收入。增強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革思路較為明確，但改革落地仍任重道遠(yuǎn)，可能需要聯(lián)動(dòng)部分行政改革，是本輪財(cái)稅體制改革中最復(fù)雜的一環(huán)。

　　主要改革方向：

　　1、 把各類(lèi)政府相關(guān)收入納入預(yù)算管理，四類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)和資源中，非金融國(guó)有企業(yè)要提高覆蓋率，金融國(guó)資和行政事業(yè)性單位國(guó)有資產(chǎn)重點(diǎn)納入。

　　2、加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)國(guó)計(jì)民生的保障，第三本賬的支出要進(jìn)一步支持國(guó)家戰(zhàn)略和基本民生，目前超過(guò)一半在國(guó)資系統(tǒng)“內(nèi)循環(huán)”。

　　3、深化零基預(yù)算改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出“有增有減、有保有壓”，打破支出“只增不減”的固化僵局。

　　4、完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表和報(bào)表附注，以及以此為基礎(chǔ)進(jìn)行的綜合分析等。

　　5、研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度，比如“數(shù)據(jù)財(cái)政”。

　　6、稅收法定和規(guī)范稅收優(yōu)惠，加快增值稅、消費(fèi)稅、土地增值稅的立法，清理有損公平競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)性稅收優(yōu)惠，全面減稅降費(fèi)向結(jié)構(gòu)減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)變，減稅降費(fèi)更聚焦支持重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　7、推進(jìn)個(gè)人所得稅改革，“實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”可能意味著經(jīng)營(yíng)所得或?qū)⒅鸩郊{入綜合征收范圍。

　　8、增加地方自主財(cái)力，一是消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方;二是優(yōu)化共享稅分享比例，增加地方分成比例;三是合并建立地方附加稅;四是非稅收入下沉。

　　9、增強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。

　　風(fēng)險(xiǎn)提示：

       改革表述以大方向?yàn)橹?，缺少?xì)節(jié)，可能在細(xì)節(jié)方向上理解有偏差;財(cái)稅改革涉及面廣，實(shí)際落地進(jìn)度可能偏慢;財(cái)稅改革和財(cái)政政策的其他變化。

正文目錄

　　1整體框架：延續(xù)預(yù)算、稅制、央地關(guān)系三大任務(wù)，央地關(guān)系是重點(diǎn)

　　2預(yù)算改革：把各類(lèi)政府相關(guān)收入納入預(yù)算，深化零基預(yù)算改革

　　2.1 把各類(lèi)政府相關(guān)收入納入預(yù)算管理

　　2.2 加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)國(guó)計(jì)民生的保障

　　2.3 什么是“零基預(yù)算”，如何改革?

　　2.4 什么是“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，如何改革?

　　3 稅制改革：稅收法定，推進(jìn)個(gè)稅改革

　　3.1 研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度

　　3.2 稅收法定和規(guī)范稅收優(yōu)惠

　　3.3 個(gè)人所得稅改革

　　4 央地關(guān)系改革：增加地方財(cái)力、增強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任

　　4.1 增加地方自主財(cái)力

　　4.1.1 消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方

　　4.1.2 合并建立地方附加稅

　　4.1.3 優(yōu)化共享稅分享比例

　　4.1.4 下沉非稅收入

　　4.2 增強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任

　　5 風(fēng)險(xiǎn)提示

正文如下

　　7月21日，發(fā)布了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，我們就《決定》中的財(cái)稅改革內(nèi)容進(jìn)行全面點(diǎn)評(píng)。

　　1 整體框架：延續(xù)預(yù)算、稅制、央地關(guān)系三大任務(wù)，央地關(guān)系是重點(diǎn)

　　財(cái)稅體制改革在整體改革里的位置有所變化。財(cái)稅體制改革在十八屆三中全會(huì)中，是作為全面深化改革的16個(gè)部分之一。二十屆三中全會(huì)沒(méi)有把財(cái)稅改革單列一部分，而是作為第五部分“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”的一部分內(nèi)容，更強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”。

　　但三大任務(wù)的具體表述和側(cè)重點(diǎn)有變化，重構(gòu)央地收支關(guān)系是本輪改革的重心所在。

　　一方面，從篇幅占比來(lái)看，三大任務(wù)中改革重心明顯偏向央地關(guān)系，預(yù)算改革篇幅占比從33.5%降至25.3%，稅制改革從25.8%降至19.2%，央地關(guān)系改革從28.3%升至55.4%。

　　另一方面，央地關(guān)系改革側(cè)重點(diǎn)從支出關(guān)系到收支關(guān)系。上輪改革文本表述是“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，改革重點(diǎn)是央地支出關(guān)系。本輪改革強(qiáng)調(diào)“中央和地方財(cái)政關(guān)系”，既包括支出關(guān)系，也包括收入關(guān)系，改革的重點(diǎn)是增加地方財(cái)力、提高中央支出比例。

　　2 預(yù)算改革：把各類(lèi)政府相關(guān)收入納入預(yù)算，深化零基預(yù)算改革

　　關(guān)于預(yù)算改革，《決定》指出：“健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)。加強(qiáng)公共服務(wù)績(jī)效管理，強(qiáng)化事前功能評(píng)估。深化零基預(yù)算改革。統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，提高預(yù)算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性，完善預(yù)算公開(kāi)和監(jiān)督制度。完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。”

　　對(duì)此，我們理解：預(yù)算改革的重點(diǎn)是兩方面，一是籌集收入，在財(cái)政緊平衡之下，必然會(huì)加強(qiáng)預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，重點(diǎn)是原本該納入預(yù)算而未納入的收入，要全部納入政府預(yù)算管理。二是管住支出，通過(guò)“零基預(yù)算”改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出“有增有減、有保有壓”，打破“只增不減”的支出固化僵局。

　　2.1把各類(lèi)政府相關(guān)收入納入預(yù)算管理

　　《決定》指出“加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”。

　　哪些收入還沒(méi)有納入政府預(yù)算管理?以國(guó)有資產(chǎn)為例，我們目前有四類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)和資源，其中非金融國(guó)有企業(yè)尚未做到100%覆蓋，金融國(guó)資和行政事業(yè)性單位收支的覆蓋面仍待提高。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2022年我國(guó)四類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)資源情況如下：一是非金融國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)339.5萬(wàn)億元，二是金融國(guó)有資產(chǎn)400.9萬(wàn)億元，三是行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額59.8萬(wàn)億元，四是國(guó)有自然資源資產(chǎn)，包括土地、水資源等。

　　其中，第一類(lèi)非金融國(guó)有資產(chǎn)對(duì)應(yīng)財(cái)政第三本賬“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”，按照財(cái)政部披露數(shù)據(jù)，覆蓋面在98%左右，需要進(jìn)一步提高至100%。

　　第二類(lèi)金融國(guó)資可能是重點(diǎn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出“中國(guó)印鈔造幣總公司等11家金融企業(yè)依托行政權(quán)力、國(guó)有資產(chǎn)資源取得的收入(2020年凈利潤(rùn)131.66億元)尚未納入預(yù)算管理”，“2家中央金融企業(yè)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益比例偏低”。

　　今年初，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2024〕2號(hào))發(fā)布，特別強(qiáng)調(diào)了金融國(guó)資管理問(wèn)題“憑借國(guó)家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，納入國(guó)有金融資本管理”。

　　第三類(lèi)資產(chǎn)行政事業(yè)性單位國(guó)有資產(chǎn)部分收入納入第一本賬非稅收入的“國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入”，但覆蓋面和相關(guān)規(guī)章制度都有待完善。

　　2.2加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)國(guó)計(jì)民生的保障

　　《決定》指出“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”。

　　對(duì)于第三本賬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，要更進(jìn)一步支持國(guó)計(jì)民生。2022年第三本賬收入約5696億元，其中用于國(guó)資系統(tǒng)的支出約3295億元，調(diào)入一般公共預(yù)算資金僅2643億元，占收入的比例為46%。由于國(guó)資具有全民所有的性質(zhì)，其對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入應(yīng)當(dāng)更多用于一般公共預(yù)算等惠及全民的支出領(lǐng)域，而當(dāng)前大部分支出仍在國(guó)資系統(tǒng)“內(nèi)循環(huán)”，未來(lái)第三本賬調(diào)入一般公共預(yù)算的比例仍有提高空間。

　　2.3 什么是“零基預(yù)算”，如何改革?

　　《決定》指出“深化零基預(yù)算改革”。

　　什么是零基預(yù)算?其核心理念是每個(gè)預(yù)算周期都從零開(kāi)始重新評(píng)估和制定預(yù)算，零基預(yù)算即“零基數(shù)”。與之對(duì)應(yīng)的是漸進(jìn)預(yù)算，將前一期間的預(yù)算作為起點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)基數(shù)進(jìn)行加減調(diào)整。

　　我國(guó)零基預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)有近30年。我國(guó)零基預(yù)算試點(diǎn)最早可追溯到94年分稅制前后。自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地先后啟動(dòng)零基預(yù)算改革試點(diǎn);自2010年起，廣東、天津、江西、陜西等地重新探索試行零基預(yù)算。近幾年各地加快了零基預(yù)算的實(shí)行，但總體而言仍不夠徹底，許多支出仍有漸進(jìn)預(yù)算的特點(diǎn)。

　　零基預(yù)算改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出“有增有減、有保有壓”，打破支出“只增不減”的固化僵局。近些年來(lái)，財(cái)政收入增速放緩而支出壓力不減。2012年以來(lái)，財(cái)政支出年均增長(zhǎng)8%，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)6.3%，只有14、21和23三個(gè)年份財(cái)政收入增速高于支出，支出格局固化導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯。零基預(yù)算改革目標(biāo)是為了打破“只增不減”的支出固化僵局。此前，2021年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào))對(duì)支出管理改革指明了方向，該文件指出“堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。”

　　2.4 什么是“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，如何改革?

　　《決定》指出“完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。

　　什么是“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”?目前的財(cái)政收支是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，不能全面反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，比如隱性債務(wù)和拖欠賬款在收付實(shí)現(xiàn)制下，都無(wú)法反映，因此2013年十八屆三中全會(huì)就提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。

　　《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》都對(duì)“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”有明確規(guī)定。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十八條規(guī)定，“各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。特定事項(xiàng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告”。第九十七條規(guī)定，“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

　　《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第九十五條規(guī)定，“預(yù)算法第九十七條所稱(chēng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，是指以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制的反映各級(jí)政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性的報(bào)告。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表和報(bào)表附注，以及以此為基礎(chǔ)進(jìn)行的綜合分析等。”

　　“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”改革進(jìn)度如何?相關(guān)制度已經(jīng)初步建立，試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。2021年《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》曾發(fā)文回顧我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革進(jìn)展情況，相關(guān)改革的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則已經(jīng)初步建立，并通過(guò)1個(gè)辦法和3個(gè)指南，初步建立起政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度框架體系，具體包括：《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法(試行)》《政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》《地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并編制操作指南(試行)》。2020年，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的中央部門(mén)達(dá)到108個(gè)，地方政府實(shí)現(xiàn)全覆蓋。