核心觀點(diǎn)‍‍‍

       1994年財(cái)稅改革仍有未競(jìng)之路。除了稅收改革之外，還有非稅領(lǐng)域也需要理順改革關(guān)系。

       第一，省級(jí)以下財(cái)稅權(quán)力上移

       1994年分稅制改革未明確省以下稅收分配，過去地方一直在嘗試各種分配改革方式。

       過去十余年撤縣并區(qū)力度較大，未來省級(jí)以下財(cái)政體制改革方向預(yù)計(jì)是提升省級(jí)財(cái)事權(quán)。

       第二，費(fèi)改稅是大趨勢(shì)所向

       過去有三個(gè)明顯的費(fèi)改稅趨勢(shì)，1、交通費(fèi)改革，以稅替費(fèi)；2環(huán)保領(lǐng)域改革，由費(fèi)改稅；3、水資源費(fèi)改稅，試點(diǎn)逐步擴(kuò)大。

       未來費(fèi)改稅范圍或進(jìn)一步擴(kuò)大，全面推行水資源費(fèi)改稅，研究教育費(fèi)附加費(fèi)改稅。

       第三，征稅規(guī)范性不斷提升

       2018年省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并。

       2024年6月，政策進(jìn)一步明確，未來加大稅費(fèi)征管力度，做到應(yīng)收盡收、顆粒歸倉。

       摘要‍

       近日財(cái)政部發(fā)布今年上半年財(cái)稅數(shù)據(jù)，其中1-6月稅收收入和土地出讓金同比下滑，非稅收入反而逆勢(shì)擴(kuò)張。

       地方財(cái)政普遍承壓之下，平時(shí)“并不起眼”的非稅科目，大幅逆勢(shì)擴(kuò)張，引發(fā)市場(chǎng)關(guān)注。

       恰逢二十屆三中全會(huì)閉幕，市場(chǎng)聚焦新一輪財(cái)稅改革和央地關(guān)系重塑。新一輪財(cái)稅改革中未來非稅改革，未來將走向何方？

       線索之一，省級(jí)以下財(cái)稅權(quán)力上移

      （一）既有框架下省以下地方權(quán)力劃分探索

       1994年分稅制改革未對(duì)省以下稅收分配進(jìn)一步明確劃分。當(dāng)前各地省級(jí)以下稅收的劃分特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展越均衡的地區(qū)，省本級(jí)稅收占比越低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地  區(qū)，省級(jí)財(cái)政傾向于多收稅再進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

      （二）預(yù)計(jì)財(cái)事權(quán)力在市、省級(jí)政府逐級(jí)上移

       未來省級(jí)以下財(cái)政體制改革方向預(yù)計(jì)將提升省級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)。提高省級(jí)收入分享比例，增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力，強(qiáng)化省級(jí)政府在教育、科技研發(fā)、社會(huì)保險(xiǎn)、糧食安全、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的財(cái)政事權(quán)。

       由于市轄縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和財(cái)權(quán)相對(duì)獨(dú)立，稅收上繳比例也較低，過去十余年撤縣并區(qū)力度較大，市級(jí)財(cái)權(quán)提升。未來土地出讓金下降，縣級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)萎縮，可能推動(dòng)新一輪撤縣設(shè)區(qū)。

       線索之二，費(fèi)改稅是大趨勢(shì)所向

      （一）過去有三個(gè)明顯的費(fèi)改稅趨勢(shì)

       稅費(fèi)同為政府財(cái)政收入的形式，但地位差距仍大。稅收具有強(qiáng)制性，征稅行為由法律強(qiáng)制性保障實(shí)施，而收費(fèi)依據(jù)較為分散，稅收征收效率普遍高于收費(fèi)征收效率。

       2009年，六項(xiàng)費(fèi)用退出歷史舞臺(tái)，提高成品油消費(fèi)稅，實(shí)現(xiàn)以稅替費(fèi)。2018年，環(huán)境保護(hù)稅法出臺(tái)后，環(huán)保稅取代排污費(fèi)。2016年起，水資源費(fèi)改稅開啟試點(diǎn)并逐步擴(kuò)大。

      （二）未來費(fèi)改稅范圍或進(jìn)一步擴(kuò)大

       二十屆三中全會(huì)《決定》提出，落實(shí)水資源剛性約束制度，全面推行水資源費(fèi)改稅。研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。

       線索之三，征稅規(guī)范性不斷提升

      （一）國稅地稅合并，稅費(fèi)征管更加高效統(tǒng)一

       2018年國稅地稅合并，實(shí)行以稅務(wù)總局為主、與省區(qū)市黨委和政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，并將更多力量向業(yè)務(wù)部門和一線部門傾斜，強(qiáng)化稅務(wù)稽查力量。并將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。征管效率不斷提高。

      （二）土地出讓金由國土轉(zhuǎn)至稅務(wù)征收

       稅務(wù)部門的征繳能力強(qiáng)于自然資源部門，征收力度加強(qiáng)，征收程序更加規(guī)范。相應(yīng)地2022年起全面實(shí)施國有土地使用權(quán)出讓收入征管劃轉(zhuǎn)工作。

       未來征稅規(guī)范性將不斷提升。加大稅費(fèi)征管力度，完善部門數(shù)據(jù)共享，堵塞制度漏洞，應(yīng)收盡收、顆粒歸倉。

       風(fēng)險(xiǎn)提示：政策理解不透徹，經(jīng)濟(jì)走勢(shì)不確定，海外宏觀政策緊縮和地緣政治沖突超預(yù)期。

      目 錄

       線索之一，省級(jí)以下財(cái)稅權(quán)力上移

       線索之二，費(fèi)改稅是大趨勢(shì)所向

       線索之三，征稅規(guī)范性不斷提升

       引 言

       二十屆三中全會(huì)閉幕，市場(chǎng)對(duì)未來或有新一輪財(cái)稅改革給與極高關(guān)注。

       本輪財(cái)稅改革將聚焦央地關(guān)系重塑，而央地關(guān)系探討中，市場(chǎng)已對(duì)消費(fèi)稅、增值稅等主要稅種進(jìn)行了充分的研究探討，對(duì)非稅的關(guān)注相對(duì)較少。

       恰好近日財(cái)政部發(fā)布今年上半年財(cái)稅數(shù)據(jù)，其中1-6月稅收收入和土地出讓金同比下滑，非稅收入反而逆勢(shì)擴(kuò)張。市場(chǎng)再度關(guān)注一個(gè)問題——未來非稅改革，還有哪些領(lǐng)域需要推進(jìn)？

       正 文‍‍

       1 線索之一，省級(jí)以下財(cái)稅權(quán)力上移

      （一）既有框架下省以下地方權(quán)力劃分探索

       1994年分稅制改革未對(duì)省以下稅收分配進(jìn)一步明確劃分。

       1996年，財(cái)政部發(fā)文，為了保證分稅制財(cái)政體制框架的完整性，各地區(qū)要參照中央對(duì)省級(jí)分稅制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，將分稅制體制落實(shí)到市、縣級(jí)，有條件的地區(qū)可落實(shí)到鄉(xiāng)級(jí)。

       2002年，財(cái)政部發(fā)文提出合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政收入原則：省以下地區(qū)間人均財(cái)力差距較小的地區(qū)，要適當(dāng)降低省、市級(jí)財(cái)政收入比重，保證基層財(cái)政有穩(wěn)定的收入來源，調(diào)動(dòng)基層政府組織收入的積極性；省以下地區(qū)間人均財(cái)力差距較大的地區(qū)，要適當(dāng)提高省、市級(jí)財(cái)政收入比重。

       2013年，省級(jí)財(cái)政逐步下放，如推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革。要求要將省直接管理縣財(cái)政改革與建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制有機(jī)結(jié)合，對(duì)實(shí)現(xiàn)基本財(cái)力保障目標(biāo)較為困難的縣，省級(jí)政府要加大調(diào)控力度，將財(cái)政體制核定到縣、轉(zhuǎn)移支付測(cè)算下達(dá)到縣。

       當(dāng)前各地省級(jí)以下稅收的劃分，不同地區(qū)有不同經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越均衡的地區(qū)，省本級(jí)稅收占比越低。

       總體來看，東部除廣東、河北外，省本級(jí)稅收占比較低，西部占比較高。

       主要是由于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為均衡（如浙江、江蘇等），省級(jí)財(cái)政傾向于放權(quán)，對(duì)市縣的財(cái)政穩(wěn)步下放，省級(jí)主要對(duì)增量部分進(jìn)行集中。

       經(jīng)濟(jì)發(fā)展較不均衡地區(qū)（如廣東、四川等），省級(jí)財(cái)政傾向于多收稅再進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

       相應(yīng)地，不發(fā)達(dá)省份市縣分稅比例低，市縣財(cái)政更加困難，更依賴轉(zhuǎn)移支付。

       以財(cái)政收入規(guī)模、省級(jí)稅收占比兩個(gè)變量制圖，可以看出大致呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，即財(cái)政高收入省份省本級(jí)分稅比例較低，如江蘇、浙江、山東等，省級(jí)公共預(yù)算收入占比不足5%，財(cái)政低收入省份省本級(jí)分稅比例較高，如寧夏、海南、甘肅等，省級(jí)公共預(yù)算收入占比在30%甚至40%以上。

      （二）預(yù)計(jì)財(cái)事權(quán)力在市、省級(jí)政府逐級(jí)上移

       未來省級(jí)以下財(cái)政體制改革方向，預(yù)計(jì)是提升省級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)。

       2023年3月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》指出：

      “適度增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力。基層三保壓力較大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級(jí)收入分享比例，增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力”。

      “適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)”。

       因此，未來省級(jí)統(tǒng)籌的事權(quán)、承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)一步擴(kuò)張，相應(yīng)地財(cái)權(quán)也將上收。

       過去十余年撤縣并區(qū)力度較大，市級(jí)財(cái)權(quán)提升。

       近十余年來，我國行政區(qū)劃調(diào)整較為明顯，尤其是撤縣設(shè)區(qū)方面，2012-2023年，縣的數(shù)量少了154個(gè)，市轄區(qū)數(shù)量增加了117個(gè)。

       市轄縣與市轄區(qū)在行政建制上為相同級(jí)別，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、財(cái)政體制方面有較大的差異。市轄縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和財(cái)權(quán)相對(duì)獨(dú)立，稅收上繳比例也較低；而市轄區(qū)對(duì)行政區(qū)內(nèi)部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限或是上交市級(jí)政府、或是需要經(jīng)過市級(jí)政府審批，同時(shí)財(cái)政體制不獨(dú)立且稅收上繳市比例高。