摘  要

       2023年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“謀劃新一輪財稅體制改革”，各方對此高度關注，寄希望于財稅體制改革解決短期財政形勢緊平衡、激發(fā)地方政府活力，更好服務于國家重大戰(zhàn)略。今年7月21日，二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》）全文發(fā)布。其中，《決定》提出了“深化財稅體制改革”，作為“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”章節(jié)的一個部分，從健全預算制度、健全稅收制度和完善中央與地方財政關系等三大方面，詳細部署了未來五年財稅體制改革的重點任務和方向。

       總體上看，《決定》中財稅體制改革安排是奔著問題改的、奔著目標去的，有三條主線：一是側重解決地方政府尤其是基層政府面臨的財政困難，通過“增加地方自主財力、拓展地方稅源”和“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”“不得違規(guī)要求地方安排配套資金”等方式緩解地方財政壓力；二是為國家重大戰(zhàn)略落地提供制度支持和財力保障，包括“強化對預算編制和財政政策的宏觀指導”“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結構”“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)支持機制”“完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調(diào)節(jié)機制”“加快建立租購并舉的住房制度，加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式……完善房地產(chǎn)稅收制度”“完善綠色稅制”“擴大財政科研項目經(jīng)費‘包干制’范圍”等。三是朝著建立現(xiàn)代財稅制度的方向邁進，包括“將政府所有收入納入預算管理”“統(tǒng)一預算分配權，完善預算公開和監(jiān)督制度”等。

       從寫法看，不同于十八屆三中全會財稅體制改革部分預算、稅制、中央與地方關系三大部分獨立成段的表達，二十屆三中全會在寫法上各部分有交織，主要是因為要通過拓展地方稅源、完善轉移支付、優(yōu)化共享稅分享比例、合理擴大專項債使用范圍、非稅收入下沉等方式增加地方自主財力。比如，完善政府債務管理制度和擴大專項債使用范圍不在預算部分，而在中央和地方關系部分；消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下放地方、完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條不在稅制改革部分，而在中央和地方關系部分；“提升市縣財力與事權相匹配程度”放在中央和地方關系部分，沒有單列省以下財政體制。上述安排更體現(xiàn)了財稅體制改革鮮明的問題導向。

       十八屆三中全會中的“穩(wěn)定稅負”和“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”等內(nèi)容沒有在二十屆三中全會提及。

       總之，財稅體制改革部署為解決財稅領域重大問題、健全宏觀治理體系、推動國家治理體系現(xiàn)代化指明了重要方向。

       風險提示：外部沖擊超預期、財稅體制改革舉措超預期

       目  錄

       一、三中全會財稅體制改革相關內(nèi)容的三條主線

       二、財稅體制改革的主要內(nèi)容及背后邏輯

      （一）整體定位：突出財稅體制改革對宏觀經(jīng)濟治理的重要性

      （二）預算制度：所有收入納入預算，統(tǒng)一預算分配權，預算體制更加全面、更加規(guī)范、更加透明

      （三）稅收制度：推動高質(zhì)量發(fā)展、促進社會公平、加快市場統(tǒng)一

      （四）中央與地方財政關系：增加地方自主財力、提高中央支出比重、完善轉移支付

       三、關于下階段要進一步推動的改革以及構建配套措施的思考

       正  文

       一、三中全會財稅體制改革相關內(nèi)容的三條主線

       自2023年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“謀劃新一輪財稅體制改革”以來，財稅體制改革備受社會各界關注，《決定》為財稅體制改革指明了方向。深化財稅體制改革，既是緩解當前財政收支矛盾、減輕地方財政運行壓力、重塑地方政府激勵約束機制的重要舉措，也是增強中長期財政可持續(xù)性、提升財稅體制服務高質(zhì)量發(fā)展的效能的重要抓手，更是推動國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化進而實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要途徑?！稕Q定》提出要“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”“統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領域改革”“深化財稅體制改革”，并從健全預算制度、健全稅收制度和完善中央與地方財政關系等三大方面，詳細部署了未來五年深化財稅體制改革的重點任務和方向。

       整體看，《決定》關于財稅體制改革相關內(nèi)容有三條主線。

       一是側重解決地方政府和基層財政困難，增強地方財政可持續(xù)性。當前我國房地產(chǎn)行業(yè)供需形勢逆轉并進入調(diào)整轉型期，導致房地產(chǎn)相關稅收和土地出讓收入大幅下降，各地財政緊平衡形勢加劇，特別是區(qū)縣財政風險上升。在化債和“三保”壓力下，地方政府發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務的能力受限，難以著眼長遠推動經(jīng)濟發(fā)展和培育稅源，于是可能出現(xiàn)短期問題長期化，即可能陷入“短期財政困難—無暇發(fā)展經(jīng)濟—長期經(jīng)濟壓力—長期財政困難”的惡性循環(huán)。在這樣的背景下，《決定》從下移財力和上移事權等方面提出要“增加地方自主財力，拓展地方稅收，適當擴大地方稅收管理權限”“適度加強中央事權，提高中央財政支出比重”“提升市縣財力同事權相匹配程度”“優(yōu)化共享稅分享比例”，有利于緩解當前基層財政面臨的困境，也有利于健全和完善地方財政收入體系，增強地方財政長期可持續(xù)性?！稕Q定》延續(xù)了“建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”的提法，但十八屆三中全會中提出的“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”沒有再提及。

       二是財稅體制不是為了改而改，突出為國家重大戰(zhàn)略落地提供財稅制度支持和財力保障。《決定》將“深化財稅體制改革”作為“健全宏觀經(jīng)濟治理體系”的重要內(nèi)容，服務于國家重大戰(zhàn)略落地和宏觀經(jīng)濟治理。其一，財稅體制要增強服務宏觀治理的能力，《決定》提出要“統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性”“強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障”“強化對預算編制和財政政策的宏觀指導”。其二，強調(diào)財稅體制對高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等重大任務的支撐作用，《決定》提出“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結構”“完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調(diào)節(jié)機制”“健全相關規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應的生產(chǎn)關系”等；其三，突出財稅體制對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)（保障民生、鼓勵科技創(chuàng)新、促進綠色低碳發(fā)展、鼓勵生育等方面）的支持作用，《決定》提出了“完善國有資本經(jīng)營預算和績效評價制度，強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障”“加快建立租購并舉的住房制度……完善房地產(chǎn)稅收制度”“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)支持機制”“擴大財政科研項目經(jīng)費‘包干制’范圍”“完善綠色稅制”“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本……加大個人所得稅抵扣力度”等措施。

       三是朝著建立現(xiàn)代財稅制度的方向邁進，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求財稅體制現(xiàn)代化。為形成更加健全、更加全面、更加規(guī)范的預算管理體系，《決定》提出“將政府所有收入納入預算管理”“統(tǒng)一預算分配權，完善預算公開和監(jiān)督制度”等舉措；為提高稅收制度與當前經(jīng)濟發(fā)展階段的適配度、建立符合高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代稅收制度，《決定》提出要“研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度”“全面落實稅收法定原則”“健全直接稅體系”；為形成更加合理、可持續(xù)的中央與地方財政關系，調(diào)動地方積極性，《決定》提出“增加地方自主財力”“建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵約束機制”等具體措施。

       從寫法看，不同于十八屆三中全會財稅體制改革部分預算、稅制、中央與地方關系三大部分獨立成段的表達，二十屆三中全會各部分有交織。這主要是源于《決定》側重突出解決地方和基層財政困難，要增加地方自主財力，這屬于中央和地方關系的范疇，只是增加地方自主財力的具體方式如拓展地方稅源、優(yōu)化共享稅分享比例、擴大專項債使用范圍、非稅收入下沉等不可避免地與稅收制度、預算制度等內(nèi)容相關。例如，完善政府債務管理制度和擴大專項債使用范圍不在預算部分，而在中央和地方關系部分；消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下放地方、完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條不在稅制改革部分，而在中央和地方關系部分。另外，“提升市縣財力與事權相匹配程度”放在中央和地方關系部分，沒有單列省以下財政體制改革。